Le secteur public est désormais au cœur des politiques d’efficacité énergétique.

La directive (UE) 2023/1791 du 13 septembre 2023, transposée en droit français par la loi DDADUE du 30 avril 2025, l’ordonnance du 14 octobre 2025 et le décret du 29 décembre 2025, a profondément reconfiguré les obligations des organismes publics en matière de rénovation énergétique. Elle a aussi, et c’est l’objet du présent article, consacré le contrat de performance énergétique (CPE) comme instrument de référence pour les acheteurs publics souhaitant améliorer l’efficacité énergétique de leur patrimoine bâti — allant jusqu’à leur imposer d’en étudier la faisabilité avant tout marché de services énergétiques dépassant les seuils européens.

1. La directive 2023/1791 : consécration du rôle moteur et exemplaire des bâtiments publics

1.1 Les objectifs assignés aux bâtiments détenus ou occupés par les organismes publics

La directive 2023/1791 a consacré le « rôle moteur » du secteur public dans le domaine de l’efficacité énergétique. Ses articles 5 et 6 disposent en substance respectivement que :

• la consommation d’énergie finale totale de tous les organismes publics cumulés doit être réduite d’au moins 1,9% chaque année, par rapport à 2021;
• au moins 3% de la surface au sol totale des bâtiments chauffés et/ou refroidis appartenant à des organismes publics doivent être rénovés chaque année de de telle sorte que les bâtiments concernés deviennent des bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle ou en bâtiments à émissions nulles.

Ce rôle moteur concerne la plupart des organismes publics, puisque l’obligation de réduction des consommations d’énergie finale s’étendra peu à peu pour s’appliquer aux « unités administratives locales de moins de 5.000 habitants« :

« L’obligation prévue au paragraphe 1 ne couvre pas, jusqu’au 31 décembre 2026, la consommation d’énergie des organismes publics dans les unités administratives locales de moins de 50 000 habitants et, jusqu’au 31 décembre 2029, la consommation d’énergie des organismes publics dans les unités administratives locales de moins de 5 000 habitants« .

Le rôle exemplaire des bâtiments des organismes publics concerne tant les immeubles dont les organismes publics sont propriétaires que ceux dont ils ne sont pas propriétaires:

« Lorsque des organismes publics occupent un bâtiment dont ils ne sont pas propriétaires, ils négocient avec le propriétaire, en particulier lorsqu’ils atteignent un point de déclenchement tel que le renouvellement de la location, le changement d’utilisation, des travaux importants de réparation ou d’entretien, dans le but d’établir des clauses contractuelles pour que le bâtiment devienne au moins un bâtiment dont la consommation d’énergie est quasi nulle ou un bâtiment à émissions nulles« .

1.2 La consécration du contrat de performance énergétique comme véhicule privilégié de l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments publics

En France, les organismes publics – et en particulier les collectivités territoriales – n’ont pas attendu la directive 2023/1791 pour entreprendre la rénovation énergétique de leur patrimoine immobilier.

Il reste que la directive 2023/1791 encourage le recours au contrat de performance énergétique, assorti le cas échéant d’un mécanisme de tiers-financement:

« Dans un contrat de performance énergétique, le bénéficiaire du service énergétique évite des coûts d’investissement en utilisant une partie de la valeur financière des économies d’énergie pour rembourser partiellement ou totalement l’investissement effectué par un tiers. Cela peut contribuer à attirer des fonds privés, qui sont essentiels pour augmenter le taux de rénovation des bâtiments dans l’Union, apporter de l’expertise sur le marché et créer des modèles d’entreprise innovants« .

La directive 2023/1791 conduit à cet égard les Etats membres à obliger les organismes publics à évaluer presque systématiquement la faisabilité du recours à des contrats de performance énergétique:

« Ainsi, à l’égard des bâtiments non résidentiels dont la surface au sol utile est supérieure à 750 m2, il convient d’instaurer l’obligation d’évaluer la faisabilité du recours à des contrats de performance énergétique dans le cadre de la rénovation. Il s’agit d’une étape importante pour renforcer la confiance dans les entreprises de services énergétiques et favoriser l’essor de tels projets à l’avenir« .

2. Transposition de la directive 2023/1791

2.1 Loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 : un champ d’application de la directive particulièrement large

La transposition de la directive 2023/1791 du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique a rendu nécessaire l’introduction d’un chapitre V dans le Code de l’énergie intitulé « La performance énergétique des organismes publics ».

Le champ d’application des obligation issues de la directive 2023/1791 est particulièrement vaste et tend à se confondre avec celui du code de la commande publique.

A ce titre, l’article L. 235-1 du Code de l’énergie indique que sont soumis audit chapitre notamment l’Etat, les opérateurs de l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les entités, publiques ou privées, répondant à l’ensemble des critères suivants :

a) Elles ont été ou sont créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général n’ayant pas de caractère industriel ou commercial ;

b) Elles sont majoritairement et directement financées par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ;

c) Plus de la moitié des membres de leur organe d’administration, de direction ou de surveillance sont désignés par au moins une des entités mentionnées au 1°, à l’exclusion des opérateurs de l’Etat.

Les nouvelles obligations qui pèsent sur ces personnes sont directement issues de la directive 2023/1791: 

• d’une part, conformément à l’article 5 de la directive, l’article L. 235-2 du Code de l’énergie prévoit que la consommation d’énergie finale cumulée des organismes publics susmentionnés doit diminuer d’un volume représentant au moins 1,9 % de leur consommation d’énergie finale cumulée de l’année 2021;
• d’autre part, conformément à l’article 6 de la directive, l’article L. 235-3 du Code de l’énergie confère un rôle exemplaire aux bâtiments des organismes publics en imposant qu’au moins 3 % de la surface cumulée de leurs bâtiments soit rénovée chaque année afin de réduire leur consommation d’énergie et leurs émissions de gaz à effet de serre. A l’issue de cette rénovation, les bâtiments concernés doivent atteindre un haut niveau de performance énergétique qui sera ultérieurement défini par arrêté des ministres chargés de la Construction et de l’Energie.

2.2 Ordonnance du 14 octobre 2025 et décret du 29 décembre 2025 : obligation pour les acheteurs publics de réaliser une étude de faisabilité d’un contrat de performance énergétique

Depuis le 1er janvier 2026, le Code de l’énergie prévoit que lorsque l’acheteur passe des marchés publics de services visant l’amélioration de l’efficacité énergétique, il étudie la faisabilité de conclure un contrat de performance énergétique.

Le nouvel article L.234-2 de ce code dispose ainsi que:

« Lorsqu’elles passent des marchés publics de services visant l’amélioration de l’efficacité énergétique mentionnés à l’article L. 234-2, elles étudient la faisabilité de conclure des contrats de performance énergétique tels que définis à l’article R. 231-1« .

Et l’article R.234-1 vient expliciter le mécanisme : dans ces marchés, l’acheteur étudie la faisabilité de conclure des CPE, tels que définis au Code de l’énergie comme suit : 

« Un contrat de performance énergétique est un contrat conclu entre un bénéficiaire et une société de services d’efficacité énergétique visant à garantir une diminution des consommations énergétiques, vérifiée et mesurée par rapport à une situation de référence contractuelle, pendant toute la durée du contrat.

Les travaux, fournitures ou prestations de services prévus dans le cadre du contrat sont rémunérés en fonction de cette réduction des consommations énergétiques ou d’un autre critère de performance énergétique contractuellement défini. » (Code de l’énergie, R.231-1).

En pratique, l’article R.234-1 signifie que l’acheteur doit examiner, au regard de la définition légale du CPE (R.231-1), si le projet permet (i) de disposer d’une situation de référence, (ii) de contractualiser des objectifs mesurables d’économies d’énergie, (iii) de mettre en place un suivi et une vérification crédibles des cibles contractuelles, et (iv) d’organiser un mécanisme de garantie des objectifs contractuels d’économie d’énergie.

Ceci implique que l’acheteur soit en mesure de justifier l’issue de l’étude si le contrat de performance énergétique est pertinent.

En d’autres termes, le CPE devient, pour les maîtres d’ouvrage publics, en quelque sorte le contrat de principe en matière de services énergétiques.

Cette évolution législative et réglementaire place les juristes spécialisés en droit de la commande publique au cœur de la mise en œuvre des politiques d’efficacité énergétique des organismes publics. L’étude de faisabilité imposée par l’article R.234-1 du Code de l’énergie est un acte juridique à part entière, dont les conclusions doivent être documentées et opposables.

Sa rédaction appelle une maîtrise à la fois du droit des marchés publics et des mécanismes contractuels propres aux CPE.

→ Découvrir l’expertise CPE de LexCity -> ICI

Références

• directive (UE) 2023/1791 du 13 septembre 2023
• loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 (DDADUE)
• ordonnance n° 2025-979 du 14 octobre 2025
• décret n° 2025-1382 du 29 décembre 2025
• Code de l’énergie, art. L. 234-2, L. 235-1 à L. 235-3, R. 231-1, R. 234-1