CE, 17 juillet 2025, n°503317

Faits

Dans le cadre du renouvellement du contrat de concession de son casino, la commune de Berck-sur-Mer a lancé, en décembre 2024, une procédure de passation en publiant un avis d’appel à concurrence.

Le bâtiment accueillant actuellement le casino, propriété de la société Groupe Partouche, a été acquis en 1997 auprès de la commune pour y aménager spécifiquement l’équipement. Il a ensuite été donné à bail à la société Jean Metz, filiale à 100% du Groupe Partouche, agissant en qualité de concessionnaire depuis 2005.

La consultation imposait notamment aux candidats de justifier, au moment du dépôt de leur offre ou dans un délai de deux mois, d’un titre de propriété ou d’un contrat d’occupation du bâtiment destiné à accueillir le casino. Estimant cette exigence impossible à satisfaire pour des candidats autres que le concessionnaire sortant, un candidat évincé a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Lille en soutenant que cette clause portait gravement atteinte au principe d’égalité de traitement des candidats et faussait de facto la concurrence.

Par une ordonnance du 25 mars 2025, le juge des référés a annulé la procédure de passation, retenant d’une part que la condition litigieuse procurait un avantage injustifié au titulaire sortant et, d’autre part qu’elle n’était pas nécessaire à l’exécution du contrat, le bâtiment étant destiné à faire retour à la commune, en application des règles relatives aux biens de retour dans les contrats de concession.

La commune a alors formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État sollicitant l’annulation de l’ordonnance. 

Question

La qualification de bien de retour peut‑elle être étendue à un bien appartenant à un tiers au contrat de concession lorsque ce bien, mis à disposition du concessionnaire et exclusivement affecté au service public, est détenu par une entité entretenant des liens étroits avec celui‑ci ?

Décision

Par une décision du 17 juillet 2025 le Conseil d’État statuant en formation de chambres réunies (7/2) a rejeté le pourvoi formé par la commune, validant l’analyse du juge des référés et marquant une évolution notable du régime des biens de retour, dorénavant susceptible de s’appliquer à certains biens appartenant à des tiers au contrat de concession. 

Commentaire

Le Conseil d’État a, par cette décision publiée au Recueil, apporté une inflexion significative à la théorie classique des biens de retour des contrats de concession. En admettant que des biens appartenant à un tiers au contrat puissent être qualifiés de biens de retour, sous réserve de conditions strictement encadrées, la Haute juridiction opère un revirement jurisprudentiel tenant compte des réalités économiques et capitalistiques actuelles.

Le régime des biens de retour, tel qu’issu notamment de la jurisprudence Commune de Douai (CE, 21 déc. 2012, n° 342788), repose sur deux piliers distincts : le bien doit être

(i) acquis ou réalisé par le concessionnaire et

ii) nécessaire au fonctionnement du service public concédé.

Les biens appartenant à un tiers en étaient, par principe, exclus, même en cas d’affectation exclusive au service.

Désormais, un bien appartenant à un tiers pourra être qualifié de bien de retour si trois conditions cumulatives sont réunies:

(i) son affectation exclusive à l’exécution du contrat,

(ii) sa mise à disposition effective au concessionnaire, et

(iii) l’existence de liens étroits entre le propriétaire du bien et le concessionnaire (liens de contrôle ou encore d’influence stratégique).

Cette évolution permet de faire échec aux montages sociétaires de type intragroupe, visant à échapper au retour gratuit des biens dans le patrimoine public à l’issue du contrat.

Cette décision s’inscrit également dans le prolongement d’un contrôle strict du respect du principe d’égalité entre candidats à la commande publique. Le Conseil d’État censure ainsi une clause imposant la détention d’un titre d’occupation dans un délai incompatible avec une mise en concurrence effective, considérant qu’elle favorisait indûment le concessionnaire sortant.

Si cette jurisprudence se justifie par des considérations de bonne administration et de protection du domaine public, elle n’est pas dépourvue de fragilités. La notion de « liens étroits », dont les contours demeurent encore incertains, ouvre la voie à une appréciation casuistique par le juge administratif, source d’insécurité juridique. 

Une clarification par voie réglementaire ou jurisprudentielle sera sans doute nécessaire pour sécuriser cette nouvelle extension du champ matériel des biens de retour.