Cour administrative d’appel de Lyon, 18 septembre 2025

Faits

Dans le cadre de la réhabilitation du quartier de la gare de Brignais, l’OPAC du Rhône (devenu OPH Deux fleuves Rhône Habitat) a lancé en janvier 2017 une consultation pour la cession de parcelles destinées à un programme immobilier comprenant la construction de son futur siège et d’une agence, à réaliser dans le cadre d’une VEFA. La société Paul Kruger a été retenue et un contrat a été signé le 8 août 2018 pour un montant de 13 .977 .600 € TTC. 

La réception du siège le 15 janvier 2020 et de l’agence le 28 février 2020 s’est faite avec réserves. Faute de levée complète des réserves dans le délai de deux mois prévu au contrat, l’OPH a appliqué la pénalité de 3 % du prix de vente, soit 419 .328 €, facturée le 2 octobre 2020. 

La société Paul Kruger a contesté cette pénalité devant le tribunal administratif de Lyon, qui a rejeté la demande comme portée devant une juridiction incompétente. L’OPH a fait appel. 

Question

La Cour administrative d’appel de Lyon doit donc déterminer si le contrat conclu entre l’OPH et la société Paul Kruger est de nature administrative, en requalifiant la VEFA en marché public de travaux, afin d’établir si le juge administratif est compétent pour se prononcer sur la légalité des pénalités infligées à l’entreprise.

Décision

Pour pouvoir statuer sur le fond du litige, la cour administrative d’appel de Lyon devait d’abord vérifier si celui-ci relevait de la compétence de la juridiction administrative. En matière contractuelle, cette compétence dépend en effet de la nature juridique du contrat. Or, une VEFA, régie par l’article 1601-3 du Code civil, relève en principe du droit privé et donc du juge judiciaire, ce qui avait conduit le tribunal administratif de Lyon à se déclarer incompétent. 

La cour a toutefois dépassé cette lecture strictement formelle du contrat. En s’appuyant sur la méthode dégagée par le Conseil d’État dans l’arrêt SCI Victor Hugo du 3 avril 2024, elle a examiné la réalité économique de l’opération, en particulier le degré d’influence exercé par l’OPH sur la conception de l’ouvrage. 

En l’espèce, plusieurs indices concordants ont été relevés : 

• le programme technique définissait précisément les besoins et caractéristiques des bâtiments, des représentants de l’OPH suivaient de près l’exécution des travaux en lien avec les promoteurs, 
• une charte d’engagement garantissait un contrôle à chaque étape du projet et enfin,
• un avenant conclu le 2 août 2018 modifiait substantiellement le projet à la demande de l’OPH, entraînant un recalage du calendrier. 

Ces éléments démontrent selon la cour une influence déterminante de l’OPH sur la conception de l’ouvrage, justifiant ainsi la requalification de la VEFA en marché public de travaux. La cour souligne également que des éléments intervenus après la signature du contrat, comme ici l’avenant, peuvent être pris en compte pour déterminer la qualification juridique du contrat. 

Commentaire

Sur le fond, la Cour applique sans surprise la jurisprudence issue de l’arrêt OPHLM de Puteaux, selon laquelle les pénalités contractuelles ne peuvent être modérées que si elles sont manifestement excessives. Estimant que le taux de 3 % prévu par le contrat était proportionné aux manquements constatés, elle confirme simplement son application. Le débat sur la levée des réserves est ainsi tranché sans difficulté particulière. 

L’originalité de la décision tient à sa configuration. Il ne s’agit pas d’un recours visant à faire annuler le contrat, mais d’un litige d’exécution. Contrairement à l’affaire SCI Victor Hugo, la requalification de la VEFA en marché public de travaux n’affecte ici ni la validité ni l’exécution du contrat, dans la mesure où le paiement progressif des travaux en VEFA, très proche de celui des marchés de travaux classiques, respectait les principes applicables à la commande publique. 

Pour autant, une telle erreur de qualification n’est pas anodine. Si le contrat avait été correctement qualifié dès l’origine, il aurait dû être soumis aux procédures de publicité et de mise en concurrence. Si cette irrégularité n’a pas eu de conséquences contentieuses immédiates, elle peut néanmoins révéler un risque de favoritisme et exposer les acteurs publics à des poursuites, notamment au titre de l’article 432-14 du Code pénal.