Conseil d’État, 16 mars 2026, n°493615

Faits

Par délibération du 14 novembre 2019, la commune de Case-Pilote a sélectionné la société JKB pour acquérir deux lots de parcelles pour la construction d’une zone d’activités économiques, en validant le principe de la vente ainsi que son prix.

Toutefois, aucune promesse de vente n’ayant été signée, la commune a décidé en juin 2020 de revenir sur ce choix, de modifier les critères de sélection et de réexaminer les offres. À l’issue de cette nouvelle procédure, elle a vendu les lots à un autre opérateur, la société Madisec.

La société JKB a contesté cette décision devant le tribunal administratif qui a annulé la délibération de 2020, mais la cour administrative d’appel a ensuite considéré que la commune pouvait légalement revenir sur sa décision et a rejeté la demande de JKB.

Saisi d’un pourvoi en cassation, le Conseil d’État estime que la cour a commis une erreur de droit en ne vérifiant pas si la délibération de 2019 constituait un acte créateur de droits pour la société JKB, compte tenu notamment des conditions suspensives. Il annule donc partiellement l’arrêt et renvoie l’affaire devant la cour administrative d’appel pour qu’elle statue de nouveau.

Question

Dans quelles conditions une délibération approuvant le principe d’une cession d’un bien immobilier par une personne publique est-elle créatrice de droits pour le cessionnaire ?

Décision

Le Conseil d’État rappelle l’interdiction pour une personne publique d’abroger ou de retirer une décision créatrice de droits, passé un délai de quatre mois suivant sa publication ou notification en vertu de l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration. 

Son raisonnement se poursuit en précisant les conditions dans lesquelles une délibération approuvant le principe d’une cession d’un bien immobilier est un acte créateur de droits pour le cessionnaire. 

Il rappelle alors qu’une délibération autorisant la vente d’un bien du domaine privé d’une commune constitue un acte créateur de droits dès lors qu’il existe un accord sur la chose et sur le prix, quand bien même la vente serait assortie de conditions suspensives.

En effet, dans un tel cas, les droits de l’acquéreur dépendent de la situation de ces conditions. Ces dernières doivent soit avoir été réalisées, soit être encore susceptibles de l’être dans un délai raisonnable, à moins qu’elles n’aient été stipulées dans l’intérêt exclusif de l’acheteur, auquel cas celui-ci peut y renoncer.

En l’espèce, la cour s’est bornée à constater que les conditions suspensives n’étaient pas réalisées pour en déduire l’absence de droits, sans rechercher si un accord sur la chose et le prix existait ni si ces conditions pouvaient encore être remplies ou avaient été levées. Le Conseil d’État considère que ce raisonnement est insuffisant et annule donc partiellement l’arrêt. L’affaire est renvoyée devant la cour administrative d’appel afin qu’elle statue de nouveau. 

Commentaire

Cette décision est une parfaite illustration la façon dont le juge administratif mobilise des notions issues du droit civil en matière de vente. En principe, il revient au juge judiciaire d’apprécier la validité d’une vente immobilière, toutefois, lorsqu’est en cause le retrait d’une décision administrative approuvant une telle vente, le juge administratif est conduit à appliquer lui-même les règles du droit civil (cf. par exemple CE 15 mars 2017, SARL Bowling du Hainaut, n° 393407).

Jusqu’à présent, il s’était déjà appuyé sur la notion de « vente parfaite » pour déterminer si une délibération constituait un acte créateur de droits pour le cessionnaire. Ainsi, le Conseil d’État avait admis qu’un accord inconditionnel sur la chose et sur le prix, formalisé par une délibération, faisait naître des droits au profit de l’acquéreur (cf. CE 26 janv. 2021, Société Pigeon Entreprises, n°433817).

L’apport principal de la décision commentée réside dans la précision apportée en présence de conditions suspensives. La vente est bien créatrice de droits lorsque ces conditions sont stipulées dans l’intérêt exclusif de l’acquéreur, dès lors que celui-ci conserve la faculté d’y renoncer et que le délai pour leur réalisation n’est pas expiré.

Cette clarification met fin à une incertitude importante, notamment pour les acquéreurs de biens appartenant à des personnes publiques, dont les ventes sont fréquemment conclues sous conditions suspensives en lien avec l’obtention d’autorisations administratives, ou de financement.

Le doute qui existait sur le caractère créateur de droits de ces ventes fragilisait la position des opérateurs, en permettant aux personnes publiques de revenir sur des situations pourtant irréversibles du point de vue du droit civil.

Avec cet éclaircissement, le Conseil d’État confirme l’impossibilité pour les personnes publiques de revenir sur une vente parfaite, et rappelle que pour la gestion de son domaine privé, sa qualité de personne publique ne saurait justifier que des pouvoirs exorbitants lui soient reconnus, soumettant les personnes publiques aux mêmes règles que celles qui incombent à n’importe quel gestionnaire privé.