CJUE, 17 octobre 2024, C-28/23 

Faits

En 2013, le Gouvernement slovaque a conclu sans mise en concurrence préalable, une convention de subvention avec une société privée « NFS » d’un montant de 27,2 millions d’euros afin de procéder à la construction du stade national de football.  

Cet accord est conditionné au respect de spécifications techniques définies par l’État. 

En 2016, les cocontractants signent un avenant au contrat de subvention initial revenant sur la faculté pour la Fédération Slovaque de Football d’utiliser l’infrastructure gratuitement.  Il est assorti d’une promesse d’achat par laquelle l’État slovaque s’engage à acquérir le stade au cas où les attentes économiques escomptées par son propriétaire ne seraient pas atteintes.  

Les juridictions judiciaires slovaques ont été saisies pour examiner si le montage contractuel litigieux pouvait relever de la qualification juridique de « marché public de travaux » au sens du droit communautaire. 

La société NFŠ conteste cette qualification en soutenant que la promesse d’achat ne crée aucune obligation contraignante de réaliser les travaux et qu’il ne s’agit pas d’un contrat à titre onéreux, compte tenu de la reconnaissance par la Commission européenne du contrat de subvention comme une aide d’État compatible avec le marché intérieur. 

A l’inverse, le ministère soutient que lesdits contrats constituent un ensemble contractuel complet de droits et d’obligations réciproques sur lequel il exerce une influence déterminante ; que celui-ci est intentionnellement destiné à contourner les lois internes relatives à la mise en concurrence préalable et, par extension, à la qualification de marché public de travaux.  

Le juge saisi précise que les contrats ne peuvent faire l’objet d’une appréciation indépendante puisqu’ils présentent un lien matériel et temporel formant un cadre contractuel solide et indissociable.  

De ce fait, il saisit la CJUE afin de déterminer si cet ensemble contractuel peut être qualifié de « marché public de travaux » au sens de la directive 2004/18/CE. 

Question de droit

Un ensemble contractuel répondant aux besoins spécifiques d’un pouvoir adjudicateur assorti d’obligations réciproques relève-t-il du « marché public de travaux » dès lors qu’il existe une influence déterminante ? 

Décision

La Cour de justice qualifie l’ensemble contractuel en cause de « marché public de travaux » et n’oppose aucune difficulté à ce qu’une nullité absolue ex tunc soit appliquée. 

Commentaire

Dans cette affaire, la Cour précise dans un premier temps que la notion de « contrat » au sens de la directive englobe également les « accords de volontés résultant de plusieurs documents distincts ». Ce faisant, elle anéantit la barrière de l’ensemble contractuel et refuse qu’un marché public de travaux se voit exempté de qualification par l’existence d’engagement matériellement indépendant. 

De plus, le contrat de subvention est effectivement distinct de la promesse d’achat rédigé par le ministère slovaque ; cependant, ils se trouvent liés sur le plan matériel et temporel puisque les travaux du stade n’ont démarré qu’après signature de l’avenant au contrat de subvention et signature de la promesse d’achat. 

Après avoir déterminé que cet ensemble contractuel devait être considéré comme un tout solidaire et indivisible, la Cour écarte rapidement les critères évidents de la qualification d’un marché public de travaux en admettant la présence d’un opérateur économique et d’un pouvoir adjudicateur ainsi que de l’influence qu’il opère sur ledit projet.  

En effet, la Cour se concentre sur le caractère synallagmatique de l’ensemble contractuel afin de déterminer le critère de l’onérosité de l’opération tout en insistant sur l’existence d’une promesse d’achat et non de vente envers l’État.   

Il ressort de l’appréciation des juges que la promesse d’achat fait naitre un droit de préemption ayant une valeur économique intrinsèque en faveur du ministère, cependant, cela ne retire pas le caractère unilatéral du montage en permettant pas sa requalification.  

Cependant, la Cour relève que la promesse précise que la NFS n’est pas contrainte à la vente, mais qu’elle peut y recourir en cas de mauvaise conjoncture économique.

Autrement dit, la NFS ne supporte aucun risque économique lié au projet ; s’il ne se présente plus viable, elle pourra avoir recourir à une vente sous obligation d’achat.  

Le ministère supporte dans une certaine mesure les aléas du projet tout en bénéficiant d’un avantage sur les autres acheteurs potentiels.