Contestation d’un acte réglementaire : du principe de légalité à la sécurité juridique

Le Conseil d’État, dans une décision très pédagogique du 18 mai dernier rendue par sa formation de jugement la plus solennelle à propos du décret n°2017-436 du 29 mars 2017 fixant la liste des emplois et types d’emplois des établissements publics administratifs de l’État prévue au 2° de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, a précisé et synthétisé les conditions dans lesquelles il est possible de demander l’annulation d’un acte réglementaire.

De façon classique, le Conseil d’État rappelle que toute personne qui justifie d’un intérêt pour agir peut, « par la voie de l’action », demander au juge administratif l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte réglementaire, dans les deux mois qui suivent sa publication. Dans ce cadre, le juge contrôle la compétence de l’auteur de l’acte, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l’existence d’un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu’il énonce.

Après l’expiration du délai de recours, l’acte réglementaire peut être contesté :

– soit par voie d’exception, c’est-à-dire à l’occasion d’un recours contre une décision qui trouve son fondement ou a été prise pour l’application de cet acte réglementaire ;

– soit par un recours pour excès de pouvoir introduit contre le refus de son auteur de l’abroger, puisque l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que « l’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé».

Le Conseil d’État (vraisemblablement inspiré par l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme selon lequel « l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause ») précise que, dans ces deux dernières hypothèses, seuls des moyens tirés de l’illégalité interne de l’acte réglementaire peuvent être soulevés (légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, compétence de l’auteur de l’acte et existence d’un détournement de pouvoir). Il n’est en revanche plus possible de contester les conditions de forme et de procédure dans lesquelles l’acte réglementaire a été édicté.