Suspension totale du #decrettertiaire #MakeOurBuildingsGreatAgain @PlanBatiment

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Publié in extremis au JO du 10 mai, le décret du 9 mai 2017 met en application une obligation de réalisation de travaux d’amélioration de la performance énergétique du parc immobilier tertiaire, avant le 1er janvier 2020 (1).

Il vient d’être suspendu par le Conseil d’Etat (2). Comment en est-on arrivé là?

1. La publication du décret tertiaire

Le décret n°2017-918 du 9 mai résulte de la loi Grenelle 2 et de la loi de transition énergétique pour une croissance verte.

Processus d’élaboration

Les bâtiments du secteur tertiaire public et privé (bureaux, commerces, bâtiments éducatifs et autres bâtiments tertiaires) représentent près de 850 millions de mètres carrés et se caractérisent par le niveau élevé de leur consommation énergétique. Avec un quart des surfaces bâties, le secteur tertiaire représente un tiers des consommations énergétiques du pays. Très logiquement, les lois Grenelle ont fixé un cap de baisse des consommations de ce parc immobilier professionnel.

Les lois Grenelle de 2009 et 2010

C’est en conséquence de cette situation que l’article 3 de la loi du 2 juillet 2010 a prévu que :
« Des travaux d’amélioration de la performance énergétique sont réalisés dans les bâtiments existants à usage tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public dans un délai de 8 ans à compter du 1er janvier 2012. Un décret en Conseil d’Etat détermine la nature et les modalités de cette obligation de travaux, notamment les caractéristiques thermiques ou la performance énergétique à respecter en tenant compte de l’état initial et de la destination du bâtiment, de contraintes techniques exceptionnelles, de l’accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite ou de nécessités liées à la conservation du patrimoine historique ».

La préfiguration du décret

L’Etat a aussitôt engagé une large concertation en vue de préparer le futur décret : par lettre de mission du 22 septembre 2010, le Directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) a chargé Philippe Pelletier, président du Plan Bâtiment Durable, de lancer cette consultation et de déterminer les grands équilibres qui pourraient caractériser le processus de rénovation énergétique du parc tertiaire.

Par lettre de mission du 21 décembre 2010, Philippe Pelletier a alors chargé Maurice Gauchot, président de CBRE France, de rassembler l’ensemble des acteurs du parc tertiaire public et privé afin de présenter des recommandations de nature à contribuer à la rédaction du décret d’application déterminant la nature et les modalités de cette obligation. Au terme de cette large consultation, le rapport du groupe de travail a élaboré un certain nombre de recommandations de méthode et d’objectifs : il a été salué par l’ensemble des acteurs de l’immobilier tertiaire et a exprimé un large consensus même si les collectivités locales ont exprimé de fortes réserves au plan du financement.

La charte volontaire pour l’efficacité énergétique des bâtiments tertiaires publics et privés du Plan Bâtiment Durable

Désireux de porter les propositions du groupe de travail, le Plan Bâtiment Durable a choisi de lancer, en octobre 2013, une Charte volontaire en vue de :

  • Anticiper la mise en application de l’obligation future de travaux d’amélioration de la performance énergétique annoncée dans l’article 3 de la loi du 12 juillet 2010;
  • Susciter un mouvement d’ensemble en faveur de l’efficacité énergétique, du bien-être des utilisateurs et de l’activité économique de la filière. Conscients de l’impératif climatique et environnemental, les signataires s’engagent de manière citoyenne et volontaire en faveur de l’efficacité énergétique: en mettant en avant les bonnes pratiques et les expériences réussies, les signataires souhaitent provoquer un mouvement d’entrainement et une prise de conscience par l’ensemble des acteurs du parc tertiaire.

Trois régions, un département, huit universités et deux associations professionnelles territoriales ont adhéré à cette charte et le Conseil national d’évaluation des normes, habituellement très vigilant sur la situation des collectivités locales, a rendu un avis positif sur le projet de décret, si bien que les réserves du secteur public sur ce texte peuvent être considérées comme levées.

Cette charte, et le Comité de pilotage qui anime son application, est appelée à perdurer à l’entrée en vigueur du décret.

La loi de transition énergétique pour une croissance verte de 2015

La LTECV a complété le dispositif des lois Grenelle en fixant des périodes de 10 ans, de 2020 à 2050, pour scander en objectifs intermédiaires, l’objectif final de baisse de 60% au moins des consommations énergétiques exprimées en énergie primaire.

Objectifs à atteindre

Le décret fixe un niveau d’amélioration de la performance énergétique du parc tertiaire concerné :

  • Soit à la consommation de référence (la dernière consommation énergétique totale connue, le cas échéant avant travaux entrepris depuis le 1er janvier 2006), exprimée en kWh/m²/an d’énergie primaire, diminuée de 25%;
  • Soit à un seuil exprimé en kWh/m²/an d’énergie primaire.

Champ d’application

Le décret – et l’obligation qu’il énonce – porte sur tous les bâtiments ou parties de bâtiments existants, publics et privés, à usage tertiaire, d’une surface utile supérieure ou égale à 2 000 m².

Cette limitation, instituée pour permettre une entrée en vigueur progressive de l’obligation peut apparaître décevante à certains mais elle constitue, plus vraisemblablement, le premier pas apte à embarquer le « petit » tertiaire dans une démarche de marché, plus sûrement que par l’édiction d’une obligation générale qui aurait été perçue comme brutale et irréaliste. Ce seuil coïncide avec celui précédemment fixé en matière d’annexe environnementale au bail commercial, ce qui est cohérent.

Sont donc concernés, lorsqu’ils appartiennent à un propriétaire unique, les bâtiments à usage de bureaux, d’hôtels, de commerces, d’enseignement et de bâtiments administratifs, ce qui exclut donc notamment les bâtiments de santé.

Modalités de mise en œuvre

Une étude énergétique portant sur l’ensemble des postes de consommations, est réalisée afin de prendre en compte l’état initial et d’évaluer l’atteinte de l’objectif.

L’étude énergétique exprime :

  • des travaux et des actions, dont le coût estimatif, l’impact sur la diminution des consommations et le TRI sont précisés;
  • un ou des scénarios permettant d’atteindre une réduction de consommation de 40% à 2030 ou un seuil de consommation en énergie primaire.

Les critères de compétence que doit respecter l’auditeur sont précisés.

Un plan d’actions est établi et mis en œuvre sur la base des scénarios et prend en compte les contraintes techniques et les exigences d’accessibilité handicapés.

Appliquant le principe de soutenabilité économique des investissements, les propriétaires peuvent revoir le plan d’actions si son coût est supérieur à 200€ HT/m² de surface utile ou si son temps de retour sur investissement est supérieur (i) à 10 ans pour les collectivités territoriales et l’Etat ou (ii) à 5 ans pour les autres propriétaires.

Véhicules juridiques

L’atteinte des objectifs fixés par le décret se réalise au travers de « travaux » d’amélioration de la performance énergétique. Le terme « travaux » a été repris dans le décret, du fait du Conseil d’Etat, en raison de la rédaction de la loi elle-même.

Pour autant, l’esprit du texte est de donner à ce terme une acception large et de couvrir toutes les actions d’amélioration de la performance énergétique; au demeurant, le décret lui même renvoie, ici ou là, à des « actions » et non à des travaux. Enfin, l’arrêté pourrait également porter sur des actions ne constituant pas des travaux au sens strict.

Limites à l’obligation

Le décret n’est pas applicable à deux catégories de bâtiments :

  • Les constructions provisoires d’une durée de deux ans au plus,
  • Les monuments historiques, si les à travaux auraient pour effet de dénaturer leur caractère, sur la base d’une attestation en ce sens de l’ABF compétent.

Suivi, contrôles et sanctions

Le décret prévoit que les propriétaires occupants, bailleurs et/ou preneurs doivent transmettre plusieurs documents à un organisme public (très vraisemblablement l’ADEME) :

  • avant le 1er juillet 2017 : les rapports d’études énergétiques et les plans d’actions définis pour atteindre les objectifs de réduction de la consommation d’énergie. Bien entendu, cette date ne sera pas tenue ou sanctionnée dès lors qu’elle constitue une subsistance de la rédaction initiale du décret, non remise à jour pour tenir compte de la parution effective du texte en mai 2017. Il ne faut donc pas y attacher de conséquences particulières autres qu’indicatives, d’autant que l’arrêté nécessaire à la pleine entrée en vigueur du décret ne paraîtra probablement pas lui-même avant l’été 2017…
  • avant le 1er juillet de chaque année à partir de 2018 : les consommations énergétiques de l’année civile précédente ;
  • avant le 1er juillet 2020 : un bilan complet sur les travaux menés et les économies d’énergie réalisées.

Tous ces éléments devront être conservés au moins 10 ans par les propriétaires, occupants, bailleurs et preneurs.

Si les objectifs d’économies d’énergie ne sont pas atteints, les propriétaires occupants, bailleurs et/ou preneurs devront tenir à disposition de l’ADEME tous les justificatifs qui expliquent la non-atteinte de ces objectifs, malgré les travaux et actions entrepris. Pas plus!

Dans ces conditions, ce décret témoigne de la pénétration du droit souple dans le dispositif juridique français de l’immobilier durable : c’est par l’adhésion des acteurs aux objectifs communs et par l’effet des forces du marché qu’il doit produire ses effets, et non par la sanction.

Cas particuliers

En cas de changement de propriétaire ou de preneur, les informations permettant de maintenir le suivi de l’objectif et des actions entreprises sont annexées au contrat de vente ou de bail.

Le décret reconnaît aux propriétaires la possibilité de remplir globalement l’obligation pour un ensemble de bâtiments.

L’arrêté d’application

Pour permettre au décret une pleine application, un arrêté est nécessaire et devra porter sur :

  • le seuil de consommation d’énergie primaire pour bâtiments récents ou performants, y compris « autres usages »;
  • le périmètre, contenu et modalités de réalisation des études;
  • les compétences de la personne réalisant l’étude (cas des études réalisées en interne);
  • les modalités de transmission des documents nécessaires au suivi de l’atteinte de l’objectif et le rôle de l’ADEME;
  • les justificatifs de non atteinte de l’objectif.

Cet arrêté est annoncé par la DHUP, autour de l’été 2017.

2. La suspension judiciaire du décret tertiaire

Ce décret a été immédiatement soumis au Conseil d’État par le Conseil du commerce de France, l’association Perifem et l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie. La vaste concertation et la mise en mouvement des acteurs de l’immobilier concernés, au travers notamment de la charte volontaire initiée par le Plan Bâtiment Durable a pourtant permis aux professionnels avisés de ne pas être surpris des termes du texte.

Par une première ordonnance du 28 juin 2017, le juge des référé a suspendu l’exécution du décret tertiaire en tant qu’il comporte, à l’article R. 131-46 du code de la construction et de l’habitation, les mots « avant le 1er juillet 2017, » (cf. post La Minute Verte). En d’autres termes, la date butoir -que personne n’avait d’ailleurs pensé tenable, administration comprise!- ne s’imposait plus.

Par une seconde ordonnance, rendue hier soir, le juge des référés a suspendu l’intégralité du décret en se fondant sur les motifs suivants:

  • le délai de 5 ans prévu par la loi entre l’édiction du niveau de baisse des consommations énergétiques et la date butoir de respect de cette obligation n’a pas été respecté et porte atteinte au principe de sécurité juridique;
  • le champ d’application du décret, qui ne couvrait pas tous les bâtiments du secteur tertiaire (au double point de vue d’une part de la surface puisque seuls les bâtiments de plus de 2.000 m2 étaient concernés et, d’autre part, de leur utilisation puisque les bâtiments de santé par exemple n’étaient pas couverts par le décret) introduit une distinction illégale entre différentes sortes d’immeubles tertiaires alors que la loi ne le faisait pas;
  • enfin, de façon un peu contradictoire au regard de l’approche égalitariste précédente, le juge reproche au décret de ne pas avoir fixé des objectifs de baisse des consommations par type de destination.

3. Quel avenir pour le décret tertiaire?

Cette seconde ordonnance laisse prévoir une annulation sur le fond du décret, lorsqu’il sera soumis à la formation de jugement.

La DHUP doit donc remettre sur le métier la rédaction d’un nouveau texte qui se conformera aux motifs de cette ordonnance -et, probablement aux observations formulées par le Conseil d’Etat dans sa formation consultative, préalablement à la publication du décret et sur lesquelles la ministre avait sciemment choisi de passer outre.

Le nouveau décret portera ainsi que la seconde décade prévue (2020-2030) et devrait, en toute logique, consolider le niveau de baisse de la période annulée (-25%) avec la période 2020-2030 (-15% additionnels, ainsi qu’annoncés), soit au total une baisse de -45% avant le 31/12/2030. Les propriétaires avisés seraient très bien inspirés de s’y préparer. Dans ce cas, cette bataille picrocholine n’aura servi à rien d’autres qu’à retarder facialement le cours d’une évolution irrésistible et positive.

Face à cette situation, il faut poursuivre et accréditer la dynamique de la démarche volontaire initiée et récemment renouvelée par le Plan Bâtiment Durable et rendre sans objet la bataille des anciens et des modernes.

La saison 2 du décret tertiaire ne doit donc pas tarder.

Bref, Make Our Buildings Great Again !

MAKE OUR BUILDINGS GREAT AGAIN

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